Duale Systeme in der Kritik

Das Landesumweltministerium Baden-Württemberg handelt!

Stefan R. Munz
10. August 2018

Darum geht es

In den vergangenen Jahren wurde oft der mangelnde Vollzug der Verpackungsverordnung durch die zuständigen Landesbehörden beklagt. Diesen Vorwurf hat sich das Landesumweltministerium in Baden-Württemberg offenbar zu Herzen genommen: Zum einen betreibt es ein Verfahren, in dem es um die Erhöhung der Sicherheitsleistungen der Dualen Systeme geht. Zum anderen prüft es die Mengenstromnachweise der Dualen Systeme aus dem Jahr 2015. Überprüft wird dabei letztlich, ob ein Duales System, die von der Verpackungsverordnung vorgegebenen Recyclingquoten erfüllt hat. Quotenverstöße sollen hart sanktioniert werden, fordert Clover Sustainability Services.

Streit um die zukünftige Höhe der Sicherheitsleistungen

Duale Systeme sind verpflichtet, Sicherheitsleistungen bei den Bundesländern zu hinterlegen. Bei Zahlungsausfällen soll so die Entsorgung der gelben Säcke sichergestellt werden. Die Insolvenz von ELS hat die Frage aufgeworfen, ob die derzeitigen Sicherheitsleistungen dazu überhaupt noch ausreichend sind. Dabei haben die oft uneinigen Dualen Systeme ein gemeinsames Interesse. Sie wollen die Belastungen ihrer Bilanzen möglichst geringhalten. In der Vergangenheit verließen sich die Landesbehörden bei der Festsetzung der Sicherheitsleistungen auf die Expertise der Cyclos GmbH. Deren Empfehlungen waren bislang stets konsensfähig. Experten jedoch meinen, dass die Kalkulationen des Osnabrücker Beratungsunternehmens tendenziell eher zugunsten der Systembetreiber ausgefallen sind.

Das Umweltministerium Baden-Württemberg hat sich nun von dieser Praxis gelöst und die Sicherheitsleistungen einseitig erhöht. Dagegen hatten sechs Duale Systeme vor dem Verwaltungsgericht in Stuttgart geklagt und in erster Instanz verloren. Nun hat das Oberverwaltungsgericht das letzte Wort. Das hilft in der aktuellen Situation jedoch wenig. Vernünftig wäre eine einvernehmliche Verständigung der Parteien untereinander und die angemessene Anpassung der Sicherheitsleistungen. Sie sollte sachgerecht, pragmatisch und vor allem zeitnah erfolgen. Denn, es gilt die Risiken der kommunalen und privaten Entsorgungsunternehmen zu minimieren. Für den Insolvenzfall eines Dualen Systems müssen den Entsorgern unbedingt ausreichende finanzielle Reserven zur Verfügung stehen.

Recyclingquoten werden überprüft

Endlich. Minister Unterstaller macht ernst. Seine Beamten prüfen nun die Erfüllung der Recyclingquoten durch die Dualen Systeme. Das ist gut, denn die Erfüllung der Recyclingquoten ist der Gradmesser für ein erfolgreiches Verpackungsrecycling. Die Quoten des Verpackungsrechts waren und sind jedoch Mindestquoten. Übererfüllung im Sinne der Umwelt erlaubt! Doch mehr Recycling kostet mehr Geld. Deshalb war die Punktlandung bei der Quotenerfüllung für lange Zeit und viele Systeme das eigentliche Ziel. Rechtlich ist das nicht zu beanstanden. Ein Verfehlen der Recyclingquote hingegen ist nicht zu akzeptieren. Verhängte Sanktionen müssen spürbar sein, denn verfehlte Quoten unterlaufen schlichtweg die Zielsetzung der Verordnung. Aus Ressourcensicht ist es dabei nur eine Randnotiz, dass die Dualen System im Wettbewerb benachteiligt werden, die mehr für die Umwelt tun.

Neue Quoten werden das Verpackungsrecycling verteuern

Das neue Verpackungsgesetz geht im kommenden Jahr deutlich über die Quotenvorgaben der Vorgängerverordnung hinaus. Gut so. Aber, das muss finanziert werden. Es braucht mehr Geld im Gesamtsystem. Geld, das die Dualen Systeme bei den Herstellern einsammeln müssen. Insbesondere bei Kunststoffverpackungen müssen Industrie und Handel mit Preissteigerungen rechnen. Das führt zu einem sich verschärfenden Wettbewerb der Anbieter. Der darf aber nicht zu Lasten der Quotenerfüllung gehen. Deshalb müssen die Landesbehörden – und künftig die Zentrale Stelle Verpackungsregister – die Erfüllung der Recyclingquoten konsequent prüfen und Verfehlungen sanktionieren. Dabei darf auch der Widerruf der Feststellung kein Tabu sein. Alles andere wäre ein falsches Signal für Endverbraucher und Umwelt. Würden die Dualen Systeme erkennen, dass sie sanktionsfrei Quotenvorgaben unterlaufen können oder aber nur mit vergleichsweise milden Strafen zu rechnen haben, wird sich das zum Geschäftsmodell verselbstständigen.

Abschöpfungen rechtlich schwer begründbar

Die Ministerialbeamten in Baden-Württemberg sind um ihre Aufgabe nicht zu beneiden. Die Überprüfung der Recyclingquoten erfolgt offenbar durch Abgleich der beim DIHK hinterlegten Mengenangaben zu den Mengen mit den Mengen, welche die Dualen System zur Ermittlung ihrer Marktanteile angegeben haben; diese Angaben weichen jedoch regelmäßig voneinander ab. Insider wissen, dass diese Abweichungen für 2015 im Rahmen des Clearings jedoch zulässig waren. Übergangsregelungen, die den Systemen auch noch für 2016 und 2017 Spielräume eröffneten, gelten erst ab 2018 nicht mehr. Das Bundesumweltministerium hatte bereits im August 2017 als Antwort auf eine Anfrage im Bundestag klargestellt, dass solche Abweichungen keinen Verstoß gegen die Verpackungsverordnung darstellen. Es ist daher fraglich, ob auf diesem Wege Sanktionen wegen Quotenverfehlungen oder gar die etwas vorschnell angekündigte Abschöpfungen bei Dualen Systemen letztlich durchsetzbar sind.
Sollte es aber so sein, dass Abschöpfungen bei Dualen Systemen zulässig wären, kann das, was gut gemeint war, leicht zum Sargnagel der Dualen Abfallwirtschaft werden. System-Insolvenzen infolge von Strafzahlungen helfen in der aktuellen Situation niemandem. Kommunen und Entsorger würden bei mangelnden Sicherheitsleistungen zwangsweise auf offenen Forderungen sitzen und gelbe Säcke stehen bleiben. Die Rekommunalisierung wäre wohl kaum noch zu verhindern.